ДОКЛАД НАЧАЛЬНИКА УПРАВЛЕНИЯ СППиРД МИНОБРАЗА

 

Доклад начальника Управления социально-педагогической  поддержки и реабилитации детей Министерства образования РФ

Г.Н. Тростанецкой

Государственная политика в области охраны прав детей


Уважаемые дамы и господа!

Все дети в возрасте до 18 лет обладают правами, изложенными в Конвенции ООН о правах ребенка. Согласно статистическим данным в 2001 году в Российской Федерации насчитывалось около 34 миллионов детей, что составляет примерно 24% от общей численности населения. Каждому из этих детей государство гарантирует защиту и поддержку.

За последние годы государственная социальная политика в интересах детей, реализуемые федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, прежде всего в области образования, воспитания, здравоохранения, организации детского отдыха создали реальные предпосылки для положительной динамики охраны прав и законных интересов детей.

Однако принимаемые усилия оказались недостаточными для преодоления существующих трудностей, прежде всего, таких как увеличение количества  бедных семей, низкого уровня социальных выплат  и льгот, адресованных детям, рост числа социально обусловленных заболеваний, снижения общедоступности качественного образования, предоставления медицинских и других услуг, предоставляемых детскому населению и семьям, имеющим детей.

За последнее десятилетие социальная политика в отношении детей стала предметом совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации. Результатом стало значительное возрастание полномочий, самостоятельности и ответственности регионов.

В Российской Федерации постепенно развиваются независимые механизмы обеспечения прав детей, к числу которых можно отнести как неправительственные и общественные организации, действующие в интересах детей, так и новый институт – уполномоченного по правам ребенка.

Для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем профилактики беспризорности и безнадзорности при Правительстве Российской Федерации создана Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних. Комиссия координирует деятельность федеральных министерств и ведомств в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты прав и законных интересов, готовит соответствующие предложения для Правительства Российской Федерации.

Основные направления государственной социальной политики по улучшению качества жизни детей в Российской Федерации содержатся в Национальном плане действий в интересах детей. В нем, в частности, предусмотрены приведение национального законодательства в соответствие с международными документами; защита прав ребенка на воспитание в семье, родительскую заботу, охрану здоровья, обучение, отдых; обеспечение защиты ребенка от всех видов дискриминации, соблюдение его прав и интересов, уважение чести и достоинства; определение права и ответственности родителей и лиц их заменяющих, за воспитание детей; усиление защиты личных и имущественных прав детей.

 

К сожалению, в России не становится меньше детей, которым требуется особая  защита и поддержка взрослых. Если в прошлые времена большую часть таких детей составляли дети-сироты, то в последнее время мы наблюдаем активный рост количества социальных сирот, детей, которые брошены родителями или отобраны у родителей, не выполняющих свои обязанности по их воспитанию и содержанию. В результате по решению суда или по воле родителей такие дети оказываются на попечении государства.

Следует отметить, что в настоящее время на всех уровнях государственного управления и общественной жизни активно формируется понимание, что каждый такой ребенок нуждается в помощи, которая не может и не должна ограничиваться помещением его в детское учреждение, где есть еда, одежда и присмотр

Согласно статистическим данным в семьях граждан под опекой (попечительством) находятся 347,5 тыс. детей, оставшихся без родительского попечения, усыновлено  154,2 тыс. детей, однако по-прежнему почти 225 тыс. детей воспитываются в специализированных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Несомненно, то, что каждый ребенок имеет право на достойную жизнь и счастливое полноценное детство. Для обеспечения этих прав необходима эффективная реализация государственной политики в области охраны прав детей.

Основными направлениями деятельности органов управления образованием, органов исполнительной власти и местного самоуправления в этой области являются вопросы выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также защиты прав как детей, оставшихся без родительского попечения, так и детей, проживающих с родителями, но нуждающихся в помощи государства, включая все виды споров, связанных с воспитанием детей, защита имущественных прав детей, имеющих родителей.

 

На протяжении последних лет все большую остроту принимает проблема выявления детей, которые по различным причинам утратили родительское попечение.

В соответствии с частью первой ст. 122 Семейного кодекса Российской Федерации должностные лица учреждений или граждане, располагающие сведениями о детях, утративших родительское попечение, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Согласно действующему законодательству лицо, нашедшее ребенка, обязано в течение 48 часов сообщить об этом в органы внутренних дел, а государственная регистрация ребенка, родители которого неизвестны, должна быть произведена не позднее семи дней со дня его обнаружения.

Как правило, ряд служб, таких как жилищно-эксплуатационные организации, отделы ЗАГС, органы социальной защиты населения, органы внутренних дел, судов и прокуратуры, одними из первых получают информацию детях, утративших родительское попечение или проживающих в неблагоприятных семейных условиях.

Однако практика показывает, что зачастую сведения о детях, оставшихся без родительского попечения, передаются в органы опеки и попечительства не немедленно (как это указано в Семейном кодексе Российской Федерации), а спустя некоторое время. При этом сроки задержки могут составлять от нескольких недель до 5-6 месяцев, в течение которых ребенок остается без правового статуса и государственной защиты.

Для наиболее эффективной работы по обмену информацией необходимо на уровне органов местного самоуправления и органов исполнительной власти регионов создавать схему межведомственного взаимодействия по обмену информацией и предоставлению в органы опеки и попечительства сведений о детях, остающихся без родительского попечения.

Поскольку большая часть детского населения посещает образовательные учреждения (детские сады, школы, учреждения дополнительного образования), высокую эффективность в работе по выявлению детей указанных категорий может дать привлечение общественных инспекторов. Общественные инспекторы и (или) воспитатели по работе среди несовершеннолетних должны назначаться распоряжением заместителя главы администрации органа местного самоуправления, курирующего социальные вопросы, а не приказом органа управления образования. Распоряжением утверждается список нназначенных инспекторов и должен быть определен круг полномочий, которыми они наделяются.

Особо хочется обратить внимание на случаи, когда дети, оставшиеся без родительского попечения, фактически находятся в семьях под опекой (попечительством) близких родственников. При этом сведения о них в органы опеки и попечительства не поступают, не осуществляется законное представительство прав и интересов таких детей. Соответственно граждане, фактически выполняющие обязанности опекунов (попечителей) не могут в полном объеме защищать права и интересы подопечных, не получают денежных средств на их содержание, а дети лишаются дополнительных льгот и гарантий, предусмотренных действующим законодательством. Особые сложности в этой ситуации могут возникнуть не у детей-сирот (статус которых подтверждается документами о смерти родителей или признании их умершими), а у детей, по тем или иным причинам оставшихся без родительского попечения. Это связано с тем, что факт утраты родительского попечения относится к фактам, имеющим юридическое значение, и подлежит доказыванию в установленном порядке. Поэтому вопросы законного представительства в отношении таких детей необходимо решать в установленные законом минимальные сроки с момента их выявления.

Еще одним обстоятельством, обуславливающим недостаточность работы в области выявления детей, которым требуется государственная защита, является действующая  система организации работы по защите прав и законных интересов детей. В настоящее время охрана прав и законных интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства. Согласно ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.

Фактически на органы местного самоуправления возложена государственная функция по защите и поддержке несовершеннолетних, из чего следует необходимость государственного обеспечения соответствующих гарантий и создания единых федеральных стандартов осуществления опеки над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей на всей территории Российской Федерации.

Однако вопросы организации работы и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми в соответствии с действующим законодательством определяются указанными органами индивидуально на основании уставов муниципальных образований. Отсутствуют необходимые для работы федеральные стандарты и государственные гарантии качества этой работы, а, соответственно, и отсутствуют государственные гарантии эффективной защиты прав детей.

Это в совокупности с действующим законодательством об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ставит органы опеки в чрезвычайно сложную ситуацию, когда весь объем работы ложится на плечи одного-двух человек (специалистов по охране прав детства), а органы опеки и попечительства объективно не заинтересованы в модернизации и повышении эффективности своей работы.

В этой связи очевидны два основных направления деятельности.

Первое – на уровне федерации в настоящее время идет работа по разграничению предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации по вопросам государственной защиты детства. Этой работой занимается созданная при Президенте Российской Федерации Комиссия по разграничению полномочий.

Второе – активная работа органов власти и управления субъектов Российской Федерации. Реализуя положения ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации необходимо принимать законы, определяющие новые формы семейного устройства детей, оставшихся без родительского попечения.

В большей части субъектов Российской Федерации идет активный поиск новых форм государственного и негосударственного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и существует понимание того, что наиболее важными при работе с детьми, оставшимися без родительского попечения или имеющими родителей, но попавшими в трудную жизненную ситуацию, остаются задачи по устройству ребенка в семейную среду  и профессиональной помощи семье, для сохранения (где это возможно) связей  ребенка с родителями.

 

Семья является естественной средой обитания ребенка, поэтому при выборе формы устройства ребенка, оставшегося без родительского попечения, в первую очередь предпринимаются попытки к устройству  его именно в семью или учреждение, в котором сохраняются основные черты и особенности семейного уклада.

Действующим федеральным законодательством предусмотрены такие формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как усыновление (удочерение), передача под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью, помещение в специализированные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на полное государственное обеспечение.

Согласно статистическим данным в 2000 году было выявлено и учтено 134 тыс. 600 детей, оставшихся без родительского попечения, а в 2001 году -    140,1 тыс. детей.

Анализ информации о формах устройства детей за период с 1996 по 2001 год показывает, что соотношение количества детей, переданных в семьи граждан и в специализированные учреждения на протяжении этого времени остается практически неизменным. В различные учреждения помещается, как правило, от 25 до 30%, а в семьи граждан – до 70% детей, оставшихся без родительского попечения.

Так, в 2000 и 2001 годах в семьи граждан было передано 68 и 56%, а в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, 29% и 27% соответственно из всех выявленных детей.

Эти данные подтверждают приоритетность семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако огромное количество детей (около 230 тысяч ежегодно) передаются на воспитание в детские интернатные учреждения. Это заставляет нас предпринимать все возможные меры к совершенствованию работы и поиску новых решений, направленных на вывод максимального количества детей из специализированных учреждений на воспитание в семьи граждан.

Все дети обладают правами, в частности правом знать своих родителей и воспитываться ими во всех случаях, когда это возможно. Усыновление является оптимальной формой устройства ребенка, поскольку при этом между усыновителями и усыновляемым не только складываются близкие родственные отношения, но и происходит юридическое закрепление этих отношений, когда усыновленный ребенок в своих правах и обязанностях приравнивается к кровному, и усыновители принимают на себя все родительские права и обязанности.

Защищая право детей жить и воспитываться в родной стране, создавая условия для реализации гражданами России возможности взять на воспитание в семью ребенка, законодатель в Семейном кодексе и других законодательных и нормативных правовых актах закрепил преимущественное право российских граждан на проведение процедуры усыновления.

Принятый в апреле 2001 года Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» стал основой для совершенствования действующего порядка учета детей, подлежащих семейному устройству, граждан, желающих стать усыновителями, закрепления правил обработки, хранения и использования указанной информации.

Законом введены понятия государственного, федерального и регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определены федеральный и региональные операторы соответствующих банков данных. Согласно Закону, государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, является совокупностью информационных ресурсов, сформированных на уровне субъектов Российской Федерации (региональный банк данных) и на федеральном уровне (федеральный банк данных)

В Законе закреплен порядок формирования банка данных (документирование информации о детях, подлежащих устройству на воспитание в семьи, о гражданах, желающих принять таких детей), определены правила и порядок предоставления гражданам конфиденциальной информации о детях, подлежащих семейному устройству.

Однако ряд регионов до сих пор не организовал работу по передаче сведений о детях в федеральный банк данных в соответствии с установленным порядком. Такие субъекты как Республики Ингушетия, Мордовия, Якутия, ряд автономных округов в текущем году не передавали сведений о детях, подлежащих семейному устройству.

В Республике Дагестан, Калужской, Костромской и Сахалинской областях, в Москве регулярно выявляются нарушения сроков передачи сведений о детях в государственный банк данных.

Таким образом, сегодня при должной организации работы органов опеки и попечительства на местах, можно в максимально короткий срок найти ребенку новых родителей и минимизировать время его пребывания в специализированном учреждении. Также российские граждане имеют возможность получать производную информацию о детях, подлежащих усыновлению, размещенную в специализированных газетах и журналах, распространяемую в рамках тематических проектов по устройству детей.

Об эффективности создаваемой системы говорит то, что в течение 2001 года в Российской Федерации на усыновление посторонним гражданам были переданы 13 тыс. 221 ребенок, причем граждане Российской Федерации усыновили 56% (7тыс. 410 детей). В настоящее время в государственном банке данных содержатся сведения о 130 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей.

Однако не всегда удается найти ребенку новых родителей в России.

Усыновление детей, граждан Российской Федерации, иностранными гражданами за последние годы прочно вошло в практику работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которые возложена работа по содействию в устройстве  детей на воспитание в семьи, федеральных судов, Министерства образования Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации  и других государственных органов и организации.

В 2001 году иностранные граждане приняли в свои семьи  44 % (5 тыс. 811 детей), в том числе:

США – 4336 чел.

Канаду – 135

Италию – 80

Испанию – 659

в  другие страны – 601 ребенок.

В целях предупреждения незаконной деятельности в области усыновления (удочерения) детей, в особенности в случаях, когда кандидатами в усыновители выступают иностранные граждане и граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за ее пределами, Министерством образования Российской Федерации продолжается работа по выдаче первичных и повторных разрешений иностранным органам и организациям, осуществляющим деятельность по усыновлению (удочерению) детей, на открытие представительств на территории Российской Федерации (аккредитации).

Действующие постановления Правительства Российской Федерации (№ 275 от 29.03.2000 г., № 267 и 268 от 28.03.2000 г., № 217 от 04.04.2002) подробно регламентируют процедуру оформления документов кандидатами в усыновители, правила формирования, ведения и использования банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, порядок прохождения аккредитации и получения разрешения на деятельность в Российской Федерации представительств иностранных органов и организаций по усыновлению детей.

 В соответствии с постановлением Правительства «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации...» Минобразованием в течение двух лет ведется работа по аккредитации представительств уполномоченных иностранных организаций по усыновлению детей.

По состоянию на ноябрь 2002 года в Российской Федерации аккредитовано 76 представительств иностранных организаций по усыновлению, в том числе:

1. США - 48

2. Канада -  6

3. Бельгия - 2

4. Финляндия - 1

5. Испания - 4

6. Швеция -1

7. Франция -1

8. Италия –6

9. Норвегия - 2

36 организациям был продлен срок действия разрешений на 2002 год.

 

В настоящее время аккредитация представительств иностранных организаций открыта в отношении всех стран, за исключением США, так как решением межведомственной комиссии по вопросам международного усыновления от 8.04.2002 г. прием документов американских организаций приостановлен на 2 года (учитывая значительное количество уже аккредитованных организаций США).

Значительную роль в решении вопросов аккредитации иностранных организаций в спорных неоднозначных случаях играет Межведомственная комиссия, заседания которой проводятся регулярно. Все вопросы решаются на коллегиальной основе и протоколируются.

Комиссия рассматривает не только спорные вопросы, касающиеся аккредитации иностранных организаций, но и другие проблемы, связанные с международным усыновлением. Так, например, на Комиссии был утвержден перечень стран и регионов, не рекомендованных для размещения детей, граждан Российской Федерации в семьи граждан, проживающих на территориях данных государств. Выписка из решения Комиссии направлена 13.11.01 г. №1354/28-5 всем органам управления образованием субъектов Российской Федерации, в Верховный Суд РФ.

В 2002 году по рекомендации Комиссии не продлено разрешение на работу в Российской Федерации 3 организациям (вставить).

Комиссией также был рассмотрен вопрос о сокращении так называемых  независимых усыновлений   и  работе  через аккредитованные организации. Однако в ряде субъектов Российской Федерации отдельными гражданами осуществляется незаконная посредническая деятельность при усыновлении детей. Кандидаты в усыновители через Интернет получают информацию о детях, подлежащих усыновлению, и связываются с посредниками, предлагающими свои услуги. Внешне все оформляется как независимое усыновление, однако за данным усыновлением стоит не аккредитованная организация или физические лица - незаконные посредники). Такое положение дел противоречит международным и российским принципам права, затрудняет последующий контроль за условиями жизни усыновленных детей.

Статистические данные свидетельствуют о том, что за 2001 год количество усыновлений, проведенных так называемыми независимыми усыновителями, составило более 50% от общего числа усыновленных детей, а за 10 месяцев текущего года эта цифра составила 34 %, в том числе

США 20,1%

Испания 71,7%

Канада 12,9%

Франция 8,8%.

 

К сожалению, в Семейный кодекс Российской Федерации до сих пор не внесены соответствующие изменения, пресекающие такой путь устройства детей.

В целях наиболее эффективного контроля за судьбой детей, усыновленных за пределы Российской Федерации Министерством совместно с другими заинтересованными ведомствами подготовлен законопроект,  предусматривающий  существенное сокращение независимых усыновлений и ужесточение требований к документам, предоставляемым кандидатами в усыновители.

Особую тревогу в последнее время вызывают случаи насилия в семьях иностранцев, усыновивших российских детей. К сожалению сегодня зафиксировано уже 5 случаев гибели усыновленных детей (4 в США и 1 в Канаде), в результате действий как приемных родителей, так и иных лиц, находившихся в контакте с ребенком (Канада). В этой связи остро стоит вопрос  о необходимости создания унифицированной программы подготовки кандидатов (тренинга), введения обязательного психологического тестирования на предмет их эмоциональной стабильности, которые они должны проходить до приезда в Россию с помощью аккредитованной организации, через которую они проводят усыновление.

В связи со вступлением в октябре 2002 года в силу закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» придется решать вопрос об упорядочении приглашения иностранных граждан, являющихся кандидатами в усыновители, в Российскую Федерацию, с целью исключения возможности приглашения усыновителей для подбора и усыновления ребенка через туристические агентства, частные фирмы и т.п.

Проект закона предусматривал право представительств аккредитованных в России иностранных организаций по усыновлению оформлять такие приглашения своим клиентам, однако в принятый вариант закона эта норма не была включена.

В настоящее время мы считаем необходимым внести в Правила передачи детей на усыновление (удочерение), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации, изменения, предусматривающие возможность оформления приглашений только через органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (при подборе детей, подлежащих усыновлению, в регионах) или через федеральный орган исполнительной власти с заключением соответствующих договоров с аккредитованными организациями.

Министерство планирует также разработку и внедрение требований к персоналу аккредитованных организаций в части их образовательного ценза, опыта работы и других критериев.

Анализ статистических данных по усыновляемым детям показывает, что общее количество усыновленных детей в 2001 году по сравнению с 2000 г. уменьшилось почти на 500 человек, при этом число усыновлений иностранными гражданами существенно уменьшилось. Их количество составило 5811 детей в 2001 г. (6.292 чел. в 2000 г.).

Анализ возрастных характеристик усыновленных детей показывает, что большую часть составляют малолетние дети в возрасте до 3-4 лет. По имеющимся данным указанная тенденция сохраняется.

Например, за 10 месяцев текущего года из 6098 детей, по которым к федеральному оператору поступили запросы в связи с их усыновлением иностранными гражданами,

29,1% (1775 чел.) – дети в возрасте до 1 года

25,7% (1567 чел.) - в возрасте от года до двух лет,

13,1% (796 чел.) – от 2 до 3 лет

и только 9,5%   в возрасте от 3 до 18 лет.

Такая популярность маленьких детей может быть связана с несколькими причинами. Родители считают, что маленького ребенка легче начать воспитывать, он с меньшими проблемами вольется в семью, при усыновлении грудных детей легче сохранить тайну усыновления.

 

В результате в специализированных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остаются более старшие дети, подлежащие усыновлению, а также большое количество детей, которые по тем или иным причинам не могут быть переданы на усыновление (удочерение).

До недавнего времени единственной возможностью для таких детей обрести семью была передача их под опеку (попечительство). В 2001 году под опеку (попечительство) было передано 79.952 ребенка.

В соответствии с действующим законодательством опекуны (попечители) выполняют свои обязанности безвозмездно, получая от государства денежные средства на питание и одежду подопечных. Как правило, опекунами (попечителями) становятся близкие родственники детей (бабушки и дедушки, тети и дяди, братья и сестры).

Основными проблемами, с которой сталкиваются опекуны (попечители), являются недостаточность и невыплаты денежных средств, отсутствие помощи компетентных органов и организаций в решении проблем с воспитанием, содержанием, защитой прав и законных интересов подопечных детей, правовая неграмотность опекунов (попечителей).

Для увеличения количества детей, воспитывающихся в семьях, решения некоторых проблем опекунов (попечителей), материальной заинтересованности и поддержки граждан, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, законодателем была предусмотрена такая форма семейного устройства, как приемная семья. Это особенно важно для детей, которые в соответствии со своим правовым статусом или по состоянию здоровья не могут быть переданы на усыновление (удочерение).

Органами управления образованием субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления ведется работа по совершенствованию института приемной семьи. С этой целью в мае 2001 года Минобразования России совместно с Департаментом здравоохранения Администрации Самарской области провели всероссийский конкурс «Приемная семья – теплый дом». В конкурсе участвовало 27 приемных семей, в которых воспитываются 114 детей в возрасте от 5 до 18 лет, из 26 регионов России. Конкурс позволил оценить высокий уровень результатов работы приемных семей по нравственно-эстетическому воспитанию детей, развитию дополнительного образования в области художественного творчества, и способствовал популяризации этой формы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

На сегодняшний день в Российской Федерации образовано 2440 приемных семей, с общим контингентом более 5 тысяч воспитанников.

Во многих регионах Российской Федерации действуют законы субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок предоставления приемным семьям дополнительных льгот и материальной поддержки, порядок и размеры оплаты труда приемных родителей.

С целью предоставления разъяснений по порядку заключения Договора между органами опеки и попечительства и приемными родителями, правилам исчисления стажа работы, выплаты страховых взносов и пенсионного обеспечения граждан, выполняющих обязанности приемных родителей Министерством совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации в 2001 году подготовлено письмо «Об оформлении трудовых отношений органов опеки и попечительства с приемными родителями».

 Однако не всегда принятые законы и подзаконные акты соответствуют федеральному законодательству и полностью защищают права и законные интересы как детей, передаваемых на воспитание в патронатные семьи, так и граждан, являющихся патронатными воспитателями. Так, по закону Коми-Пермяцкого автономного округа заработная плата выплачивается приемным родителям только при количестве приемных детей 3 человека и более, не приняты законы об оплате труда приемных родителей более чем в 15 регионах Российской Федерации (Республики Алтай, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Калмыкия и другие).

Наиболее важными при работе с детьми, оставшимися без родительского попечения или имеющими родителей, но попавшими в трудную жизненную ситуацию, являются задачи по устройству ребенка не в учреждение, а в семью, и оказание профессиональной помощи кровной семье, чтобы сохранить возможность оставления ребенка с родителями. В связи с эти находят свое место в России такие формы жизнеустройства детей, как патронатные семьи, детские деревни SOS, детские дома семейного типа.

Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи. Это форма основана на разграничении прав  и обязанностей по защите прав ребенка между родителями (если они имеются и не лишены прав), уполномоченной службой органа опеки и патронатным воспитателем.

Патронатное воспитание может стать новой, более гибкой формой устройства ребенка в семью и работы с проблемной семьей. Введение форм патронатного воспитания позволит  перекрыть поток детей, направляемых в учреждения органами опеки, даст  возможность поместить в семью любого ребенка и на любой срок;  вернуть детей домой или не допустить изъятия ребенка из кровной семьи путем социальной помощи на дому  на основе сотрудничества с родителями; перепрофилировать детские дома (дома ребенка) в уполномоченные службы органов опеки и ввести в действие планирование попечения над ребенком.

Оказание своевременной помощи этим детям и семьям может существенно снизить риск, а в ряде случаев предотвратить их попадание в категорию оставшихся без попечения родителей.

В ряде регионов Российской Федерации (город Москва, Республика Башкортостан, Псковская, Пермская, Владимирская, Курганская, Оренбургская области, всего 20 регионов) идет работа по организации патронатного воспитания и социального патроната. На базе перепрофилированных детских домов, либо непосредственно в органах опеки и попечительства созданы экспериментальные площадки по организации приемных семей, в ряде регионов (Калининградская, Пермская, Новгородская области, город Москва, Алтайский край) приняты соответствующие законы, регулирующие патронат, еще в 4 регионах законы прошли 1 или 2 чтения. В 2002 году Министерство включило работу по патронату в Федеральную целевую программу “Дети – сироты”.

В большинстве из указанных 20 регионов разработаны нормативные документы, регулирующие патронат и работу таких учреждений, технологии работы служб учреждений. В других областях эксперимент проводится путем создания экспериментальных площадок, созданных на базе перепрофилированных детских домов, либо непосредственно в органах опеки и попечительства и регулируется Постановлениями администраций областей и городов.

В 2002 году Министерство включило работу по патронату в Федеральную целевую программу “Дети – сироты”

В настоящее время, можно сказать, что завершился этап отработки модели перепрофилирования учреждения для детей – сирот в учреждение по патронату. В большинстве из указанных 20 регионов разработаны нормативные документы, регулирующие патронат и работу таких учреждений, технологии работы служб учреждений.

Все экспериментальные площадки проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, разрабатывают свои программы подготовки, технологии обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки. Это позволяет близко узнать кандидатов, которые, в свою очередь, также имеют возможность оценить себя и свои способности взять ребенка в семью и повышает процент успешности размещений детей.

Несмотря на наличие законодательной базы для реализации и развития семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, существует ряд обстоятельств, не позволяющих максимально полно реализовать государственные меры по поддержке и защите таких детей.

Из-за отсутствия денежных средств, как на муниципальном, так и на региональном уровнях, передача детей на воспитание в семьи зачастую сдерживается. Главы органов местного самоуправления отказываются создавать службы, состоящие из юристов, педагогов, психологов, по устройству детей на воспитание в семьи.

Для упорядочения этой работы в общефедеральном масштабе необходимо внести соответствующие изменения в Семейный кодекс Российской Федерации.

Министерством образования Российской Федерации совместно с заинтересованными ведомствами был подготовлен законопроект  о внесении дополнений и изменений поправок в Семейный кодекс Российской Федерации. Подготовка законопроекта была обусловлена необходимостью совершенствования форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, созданию эффективной системы работы органов опеки и попечительства по выявлению детей, нуждающихся в помощи государства, сохранении ребенку его биологической семьи,  предотвращению социального сиротства.

Предлагаемые дополнения и изменения позволили бы создать правовой механизм, направленный на сокращение социального сиротства, реформирования детских интернатных учреждений путем организации работы по созданию патронатных семей и системы социального патроната.

Поскольку профилактическая работа с семьями в настоящее время не входит в перечень обязанностей органов опеки и попечительства, предлагалось ввести новое понятие – категорию «детей, нуждающихся в государственной защите», включающую как детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так и детей, в отношении которых орган местного самоуправления должен будет вынести решение (в административном порядке) о признании их нуждающимися в государственной защите в случае, если без вмешательства и помощи со стороны органа местного самоуправления (органа опеки и попечительства) ребенку не будет обеспечен уровень нормальной жизнедеятельности и развития, однако при этом нет еще оснований для признания ребенка оставшимся без попечения родителей.

Подготовленные документы (в том числе и финансово-экономическое обоснование) четко показывали, что внедрение новой системы организации работы по опеке и попечительству позволило бы в будущем экономить до 35 % средств, выделяемых на содержание детских интернатных учреждений, уменьшить их количество за счет передачи детей на воспитание в семьи граждан, что расходы на организацию работы по опеке и попечительству в случае модернизации будут неуклонно снижаться.

К сожалению, указанный законопроект не получил поддержку  Министерства финансов Российской Федерации, Минобразование получило отказ в выделении необходимых денежных средств. Однако работа в этом направлении не прекращена. В настоящее время Министерством готовится новое финансово-экономическое обоснование, ведутся поиски путей решения проблемы.

Несовершеннолетние дети, как и все граждане Российской Федерации, наделены личными и имущественными правами. Важным направлением работы в интересах детей является осуществление государственными и муниципальными органами деятельности по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. При этом необходимо помнить о том, что в такой защите нуждаются не только дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, но в ряде ситуаций и дети, имеющие родителей, но нуждающиеся в помощи государства.

     К основным личным (неимущественным) правам детей, требующим особого внимания органов опеки и попечительства, можно отнести право на воспитание в семье и на общение с родителями и близкими родственниками.

     При рассмотрении споров о воспитании детей, о порядке встреч и участия в воспитании ребенка отдельно проживающим родителем органам опеки и попечительства необходимо в первую очередь принимать меры к внесудебному разрешению вопросов, а при неэффективности досудебных процедур – выступать в защиту прав и законных интересов ребенка.

     Важным личным правом ребенка является право на имя, отчество и фамилию. Согласно действующему законодательству изменение фамилии ребенка в возрасте до 14 лет возможно только с  согласия обоих родителей по разрешению органа опеки и попечительства. При этом обязательно должно быть учтено мнение самого ребенка и целесообразность таких изменений.

     В последнее время много вопросов возникает при выезде несовершеннолетних граждан Российской Федерации за ее пределы. В случае, когда ребенок выезжает за границу с одним из родителей, согласие органов опеки и попечительства и другого родителя не требуется. Однако если ребенок выезжает самостоятельно, он должен иметь при себе нотариально заверенное разрешение родителей (законных представителей), а если он выезжает на срок более 3 месяцев – разрешение органов опеки и попечительства по месту жительства.

Такая редакция статьи 20 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» вызывает многочисленные вопросы и не совершенна при применении. В связи с этим Министерством подготовлен проект внесения изменений и дополнений, которым предлагается снять требование о необходимости получения разрешения на выезд несовершеннолетнего от органов опеки и попечительства.

     Особое внимание необходимо обратить на выезд за пределы Российской Федерации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в интернатных учреждениях. Категорически не допускается выезд детей с целью знакомства с кандидатами в усыновители. Для организации поездок детей в каникулярное время иностранная или российская организация должна представить в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации комплект документов (копии учредительных документов, лицензии, рекомендательное письмо компетентного органа, заключение о возможности проведения программы отдыха на территории принимающей стороны) и заключить договор о сотрудничестве по организации отдыха.

     При выезде ребенка для лечения необходимо представить заключение специалистов медицинского центра, которое организует лечение, о возможности приема ребенка, объеме проводимых процедур, порядке оплаты.

     Если выезд детей за пределы Российской Федерации осуществляет организация по усыновлению, имеющая разрешение на работу в Российской Федерации, то ей также необходимо предоставлять все запрошенные документы и соблюдать установленные требования. При работе с такими организациями необходимо наблюдать за тем, чтобы на отдых выезжали все дети, находящиеся в учреждении, а не только те из них, кто в соответствии с законом подлежит усыновлению (в особенности международному). Такая практика (к сожалению, существующая сегодня в ряде регионов) будет пресекаться.

Важным направлением защиты неимущественных интересов подопечных детей является действующая система выплаты опекунам (попечителям) денежных средств на содержание подопечных детей.

В настоящее время денежные средства опекунам (попечителям), приемным родителям на содержание подопечных и приемных детей выплачиваются из местных бюджетов.

Действующим законодательством создан механизм, позволяющих наиболее полно учесть особенности каждого региона Российской Федерации при решении вопроса о размере выплачиваемых денежных средств. Денежные средства назначаются и выплачиваются органами местного самоуправления исходя из натуральных норм по фактическим ценам региона.

Однако в огромном количестве регионов, имеющих проблемы с финансированием, эти выплаты, как и выплаты приемным семьям, детским домам семейного типа, финансируют по остаточному принципу. В ряде субъектов Российской Федерации зафиксированы случаи принятия региональных законодательных актов, необоснованно ограничивающих размер выплачиваемых денежных средств, в зачастую опекуны (попечители) могут получить деньги только по исполнительным листам по решениям судов.

Учитывая, что размер денежных средств, выплачиваемых органами опеки и попечительства на одного ребенка в месяц значительно отличается (в зависимости от региона от 500 до 2800 рублей) и для обеспечения своевременной и в полном объеме выплаты денежных средств опекунам (попечителям), приемным родителям Министерство подготовило и направило в Министерство финансов Российской Федерации и Государственную Думу Российской Федерации предложения о введении базового уровня выплаты денежных средств из федерального бюджета (например, установить федеральный минимум, ниже которого размер выплат быть не может) с обязательным применением регионального коэффициента.

 

В соответствии с действующим законодательством дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из их числа в возрасте до 23 лет дополнительно пользуются льготами и гарантиями в области образования, здравоохранения, защиты имущественных прав и прав на жилое помещение.

Принятый в декабре 1996 года Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предоставляет детям указанных категорий значительные возможности для реализации права на образования путем предоставления права внеконкурсного зачисления и выплаты полного государственного содержания на период обучения, выпускники учебных заведений получают специальное выпускное пособие.

Дополнительные гарантии права на труд и медицинское обслуживание также призваны защитить воспитанников и выпускников специализированных и образовательных учреждений. Однако практика применения Закона выявила необходимость внести в него определенные изменения и дополнения, направленные на еще большую защищенность граждан указанных категорий.

В течение 2001-2002 года Министерство подготовило, согласовало с другими министерствами и ведомствами и внесло в Правительство Российской Федерации законопроект о внесении изменений и дополнений в указанный и некоторые другие законодательные акты.

Согласно представленному законопроекту право на получение полного государственного обеспечения на период обучения предоставляется лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в возрасте старше 23 лет, если они до достижения 23-летнего возраста не завершили профессионального образования по очной форме. Льготы по внеконкурсному зачислению  в учреждения профессионального образования для детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, также предлагается распространить и на лиц из их числа в возрасте до 23 лет.

Для устранения разночтений и единообразия толкования действующих норм внесено уточнение, согласно которому льготы и дополнительные гарантии по социальной защите распространяются на всех детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от формы их устройства, т.е. воспитывающихся как в детских учреждениях, так и находящихся под опекой (попечительством), в приемной семье.

Большая работа проведена для создания и закрепления механизма защиты имущественных прав и прав на жилое помещение. Практика работы показывает, что действующие законодательные и нормативные правовые акты, устанавливающие правила и порядок внеочередного предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа не позволяют решить существующие в этой области проблемы.

Отсутствие единого механизма учета граждан указанных категорий, слабый контроль за процедурой предоставления жилья, финансовые трудности регионов приводят к тому, что на местах образуются очереди из граждан, имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения. При этом выпускники, не обеспеченные в срок жилым помещением, вынуждены жить в детских интернатных учреждениях, общежитиях, а зачастую и становиться лицами без определенного места жительства.

Оперативные данные, полученные из 48 регионов Российской Федерации, свидетельствуют о том, что  более 26 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеют  закрепленного жилого помещения. В таких субъектах Российской Федерации  как Республика Башкортостан, Хабаровский край, Пермская и  Челябинская области  количество  нуждающихся в обеспечении жилой площадью превышает 2,3 тысячи человек.

В целях совершенствования процедуры учета и предоставления жилых помещений нуждающимся в них лицам указанных категорий законопроектом предлагается внести следующие принципиальные изменения и дополнения.

Снять возрастное ограничение на обеспечение таких граждан жилой площадью по установленным социальным нормам. 

Установить порядок единого централизованного учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц их из числа, нуждающихся во внеочередном предоставлении жилья в пределах данного региона.

Для выпускников интернатных учреждений, продолжающих свое образование по очной форме, предусмотреть частичные льготы по оплате занимаемого ими жилого помещения.

В течение времени ожидания жилья органы исполнительной власти субъектов РФ должны принять меры к размещению указанных лиц в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, либо в специально арендованных жилых помещениях.

 

В результате изменений, произошедших в последние 10-12 лет, несовершеннолетние все активнее становятся участниками имущественных отношений, что порождает необходимость организации эффективной работы по защите их имущественных, в том числе и жилищных прав.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без родительского попечения, в особенности находящиеся в детских интернатных учреждениях или выехавшие к опекунам (попечителям) оказываются наиболее беззащитными, часто они становятся жертвами мошеннических операций с жилыми помещениями, в результате чего теряют и жилье и деньги и иногда здоровье и жизнь. Результатом отсутствия единого федерального закона является большое количество нарушений при проведении сделок, в том числе и с жилыми помещениями, которые полностью или частично принадлежат несовершеннолетним.

Аналогичная ситуация складывается и при управлении родителями имуществом своих несовершеннолетних детей. Согласно ст. 60 Семейного кодекса Российской Федерации в этом случае родители должны действовать по правилам, установленным гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного.  Таким образом, при совершении родителями сделок движимым и недвижимым имуществом детей необходимо получать соответствующее разрешение органов опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

Наиболее сложные или спорные случаи необходимо выносить на рассмотрение специальных комиссий по охране прав несовершеннолетних при органах опеки и попечительства. Такую комиссию должен возглавлять заместитель главы администрации муниципального образования по социальным вопросам, а к участию в ней необходимо привлекать лиц, обладающих наиболее полной информацией о конкретных детях и рассматриваемых ситуациях.

Не менее серьезной является проблема распоряжения законными представителями денежными средствами, принадлежащими их подопечным. До сих пор нет нормативных правовых документов, где была бы зафиксирована сумма, которую опекун (попечитель) может использовать на нужды подопечного без предварительного согласия органов опеки и попечительства. Сегодня при решении этого вопроса необходимо исходить из того, что без предварительного согласия органов опеки и попечительства на бытовые нужды допустимо использовать суммы, не превышающие одной – полутора тысяч рублей в месяц. При этом необходимо учитывать, получает ли законный представитель денежные средства на содержание ребенка.

 

После вступления в силу в январе 2002 года нового законодательства, регулирующего вопросы пенсионного обеспечения граждан в Российской Федерации, в Минобразование России поступают многочисленные обращения руководителей образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содержащие информацию о сложной финансовой ситуации, в которой оказались эти учреждения.

Согласно федеральным законам от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (ст. 24) от 17 декабря 2001 года №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (ст. 18) с января 2002 года денежные средства, причитающиеся детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в виде пенсионных выплат, в полном объеме зачисляются на их личные счета в банковских учреждениях Российской Федерации.

Министерство образования Российской Федерации направило  Министерство труда и социального развития Российской Федерации и Государственную Думу Российской Федерации обращение о внесении в указанные законодательные акты изменений, согласно которым часть пенсии, назначенной к выплате ребенку, находящемуся на полном государственном обеспечении в соответствующем учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подлежит перечислению на счет этого учреждения.  Однако перспектива принятия такой нормы маловероятна.

Одновременно хочется обратить внимание на то, что органам опеки и попечительства необходимо осуществлять четкий контроль за своевременным назначением и перечислением на личные счета детей трудовых или государственных пенсий по случаю потери кормильца и алиментов.

Также необходимо контролировать своевременность предъявления опекунами (попечителями), приемными родителями, руководителями учреждений исков об истребовании алиментов.

 

Таков круг вопросов, которые по нашему мнению наиболее важны и которые мы хотели бы обсудить на нашем семинаре. Особое внимание хотелось бы уделить www.forp.ru/account/service.html бухгалтерскому сопровождению юридических лиц как важному пункту в жизни современного предприятия. Надеемся, что запланированные выступления участников позволят наиболее подробно осветить каждое из названных направлений, поделится опытом решения существующих вопросов, накопленным в регионах, обсудить проблемы и совместно выработать пути их наиболее эффективного решения.


Предыдущий  документ К  оглавлению подраздела Следующий документ

К ОГЛАВЛЕНИЮ РАЗДЕЛА ЗАДАТЬ ВОПРОС НА ГЛАВНУЮ

 "К НОВОЙ СЕМЬЕ" ©

Проект содействия развитию семейных форм воспитания детей,  оставшихся без попечения родителей

РБФ "ПРИЮТ ДЕТСТВА" ©

МОСКВА